2017年6月28日，《潮州市人民政府拟定地方性法规草案和制定政府规章程序规定》（以下简称《规定》）经潮州市人民政府第十五届第10次常务会议审议通过，于2017年7月5日由市长殷昭举同志签发第1号潮州市人民政府令予以公布，自2017年8月5日起施行。现就《规定》解读如下：

一、《规定》制定的必要性

2015年3月15日，《中华人民共和国立法法》进行修正，规定“设区的市的人民代表大会及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”、“设区的市的人民政府可以就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方政府规章”。 2015年5月28日，省人大常委会公布了《广东省人民代表大会常务委员会关于确定佛山、韶关、梅州、惠州、东莞、中山、江门、湛江、潮州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》，我市正式取得制定地方性法规和政府规章的权限。

制定本《规定》，是对我市立法制度的健全与完善，既是贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的具体要求，也是规范我市人民政府拟定地方性法规草案和制定政府规章程序，提高立法质量的现实需要。

二、《规定》制定的主要依据和参考材料

（一）主要依据

1.《中华人民共和国立法法》；

2.《规章制定程序条例》；

3.《广东省地方立法条例》;

4. 《潮州市制定地方性法规条例》。

（二）主要参考资料

1.《广东省人民政府办公厅关于印发广东省人民政府规章立项办法等政府立法工作制度的通知》（粤府办〔2014〕30号）；

2.《广东省人民政府法制办公室办理地方性法规政府规章工作规定（试行）》（粤府法〔2008〕23号）。

三、《规定》起草的过程

为做好本《规定》的起草工作，市法制局主要从以下几个方面开展具体工作：

（一）认真研究国家、省关于地方立法的规定；

（二）了解并学习中山、汕头、揭阳等具有地方立法权的城市关于立法制度建设方面的经验；

（三）根据相关上位法及参考其他城市规定，拟草了《规定》，经局领导审定后，形成征求意见稿；

（四）将征求意见稿发至各县、区人民政府（管委会），市各有关部门征求意见，并同时于潮州市人民政府公众网发布征求意见的公告，向社会各界广泛征求意见；

（五）邀请市政府法律顾问对《规定（征求意见稿）》进行咨询论证，向市政府法律顾问征询相关意见和建议；

（六）对收集到的相关意见和建议进行认真研究，采纳合理的意见和建议，对《规定（征求意见稿）》进行修改完善，形成《规定（草案）》。

（七）将《规定（草案）》提交市法制局局务会集体讨论，并提请市政府常务会议审议。

四、主要内容

《规定》分总则，立项，起草，审查，决定、公布与备案，解释、修改与废止，附则七章，共五十三条，主要内容有：

    （一）总则（第一条至第八条）。主要对本《规定》的制定依据、适用范围、政府及部门职责、立法范围、立法原则、立法技术及经费保障等作出了规定。

（二）立项（第九条至第十七条）。主要对年度立法计划的制订、立法建议项目的征集、立法建议项目的报送要求和报送材料、不予立项和优先立项的情形、年度立法计划的报送审议程序及调整情形等作出了规定。

（三）起草（第十八条至第二十六条）。主要对起草单位的确定与参与、征求意见的要求与形式、立法意见的处理与反馈、分歧意见的协调与处理、地方性法规草案和政府规章草案送审稿的报送要求与报送材料等做出了规定。

（四）审查（第二十七条至第三十八条）。主要对审查主体的确定，退回补充材料的情形，具体审查的内容，缓办或退回的情形，审查过程中对意见的征求、对问题的调研、需要召开座谈会或听证会的情形，再次征求意见的情形，对意见的收集、协调与处理方式，提请审议的要求与程序等作出了规定。

（五）决定、公布与备案（第三十九条至第四十六条）。主要对地方性法规草案和政府规章草案的审议程序，政府规章的公布要求、备案要求等作出了规定。

（六）解释、修改与废止（第四十七条至第五十三条）。主要对政府规章的解释权属，应当解释的情形，解释的程序，解释效力，规章的实施后评估，可对政府规章提出审查建议的情形，可对地方性法规或政府规章提出修改、废止或者宣布失效建议的情形，政府规章的清理等作出了规定。

（七）附则（第五十三条）。主要对本《规定》的施行时间作出了规定。

五、《规定》设立的主要制度

（一）开门立法，建立社会公众参与立法制度。《规定》明确在立项、起草和审查阶段都需要征求公众意见。例如，市法制局应于每年9月31日前向社会发布征集下一年度立法建议项目的公告（正文第十条）；起草责任单位在起草阶段应当通过多种形式听取公众意见，并对意见的采纳情况进行反馈或公布（正文第二十一条）；市法制局在审查阶段应当将地方性法规草案和政府规章草案送审稿或者送审稿涉及的主要问题征求有关组织、专家和政府法律顾问的意见；对送审稿涉及的主要问题，市法制局应当深入基层进行实地调查研究，听取基层有关部门、组织和公民的意见；送审稿涉及重大问题的，市法制局应当召开由有关部门、组织、专家等参加的座谈会、论证会听取意见；对直接涉及公民、法人或其他组织切身利益，有关部门、组织或者公民对其有重大意见分歧的，市法制局可以向社会公布或举行听证会征求意见。（正文第三十一条至第三十四条）。这些条款的设置，是对我市公众参与立法机制的完善，是深入推进科学立法、民主立法的必然要求，通过多个条款、多个环节的设置，确保了公众参与立法的权利，真正做到“开门立法”。

（二）专家论证，提高立法的科学性和可行性。《规定》在起草和审查阶段都对专家参与立法作出了明确的规定。例如，在起草地方性法规草案和政府规章时，涉及专业性、技术性较强的问题，需要对科学性、可行性进行研究的，起草责任单位应当邀请有关专家学者进行咨询论证（正文第二十一条第（三）款）；市法制局在审查阶段应当将地方性法规草案和政府规章草案送审稿或者送审稿涉及的主要问题征求有关专家、政府法律顾问的意见。（正文第三十一条）；送审稿涉及重大问题的，市法制局应当召开由有关部门、组织、专家等参加的座谈会、论证会听取意见（正文第三十三条）。这些条款的设置，是贯彻落实中央有关提高立法质量要求的体现，也是推进立法公开，提高立法科学性、可行性的重要途径。通过发挥专家学者的专业技能、经验以及知识方面的优势，全面提高立法质量。

六、《规定》主要内容解读

（一）《规定》在立项环节强调哪些方面

科学确定立法项目是立法工作的基础，《规定》关于立项环节主要强调了以下两个方面：

一是强调立项征求意见的广泛性。《规定》在第十条提出立法建议项目应广纳民智，全方位、多角度地征集各县、区人民政府（管委会）,市人民政府有关部门以及社会公众的立项建议。

二是强调立项决策的科学性。《规定》第十三条提出市法制局应对立法建议项目进行梳理汇总和初步论证，必要时可以通过立项协调会、论证会或者专题调研等方式听取各方面的意见和建议。

（二）《规定》在起草环节注重哪些问题

提高地方性法规草案和政府规章的起草质量是保障地方性法规和政府规章切实可行的关键，《规定》对地方性法规草案和政府规章草案起草的规定，主要注重以下几个方面：

一是注重起草的专业性。为了发挥行政主管部门的行政管理经验，更好解决行政管理中遇到的问题，地方性法规草案和政府规章原则上由提出立法建议项目的政府部门或者该立法项目的主要实施部门、行业主管部门负责起草。涉及两个以上部门职权或者重大、复杂的立法项目，由年度立法计划确定的起草单位牵头，其他有关政府部门和单位参与，共同负责起草工作。起草单位也可根据需要，可以委托有关专家、科研院校、社会组织起草。

二是注重起草的民主性。《规定》在第二十一条提出起草责任单位应深入调查研究，总结实践经验，并通过征求意见函、召开征求意见会、网络报刊公布等多种形式，广泛听取各县、区人民政府（管委会），市人民政府有关部门、行政管理相对人、相关社会组织、社会公众的意见和建议。对专业性、技术性较强的问题，应邀请有关专家学者进行咨询论证。对直接涉及公民、法人和其他组织切身利益或者存在重大意见分歧、涉及利益关系重大调整、社会反映意见较为集中的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见。

三是注重部门协调。地方性法规和政府规章内容复杂，一般会涉及多个部门职责，通过部门协商有利于形成共识，提高地方性法规和政府规章的可行性。因此，《规定》在第二十三条提出，地方性法规草案和政府规章草案送审稿在报送审查前，有关部门、单位有分歧意见的，起草单位应当进行协调。经过协调不能达成一致意见的，起草单位应当将不同意见及处理方式形成书面材料，与地方性法规草案和政府规章草案送审稿一并报送审查。

（三）《规定》在审查环节做了哪些规定

地方性法规草案和政府规章草案的审查是地方性法规和政府规章制定程序的核心环节，《规定》对审查地方性法规草案和政府规章草案的要求与程序均作出了详细的规定。

一是明确了退回补充材料的情形、具体审查的内容、缓办或退回的情形（正文第二十八条至第三十条）。

二是要求市法制局应当广泛征求多方意见，深入基层实地调研，对重大意见分歧，应当组织有关部门进行协调，经过协调仍未能达成一致意见的，应当提请市人民政府进行协调，也可提出处理意见报市人民政府决定（正文第三十一条至第三十六条）。通过规范审查程序，提高审查质量，确保地方性法规草案和政府规章的合法性。