依法行政的“三个不仅仅”——访北京大学法学院

姜明安教授

【全文】
　　记者：前不久，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》这一对于中国民主、法治建设具有非常重要意义的文件。依法行政，现已不仅仅是理念层面上的共识，更已成为政府行政行为的现实规范。那么，什么是依法行政，我们应如何准确理解其内涵？
　　姜明安：要全面推进依法行政，首先必须正确理解什么是依法行政。没有对依法行政的正确理解，我们推进的很可能就不是真正的和实质的依法行政，而是异化的、仅有其外在形式的“依法行政”。对依法行政的正确理解至少应把握三点：第一，依法行政不仅仅是依行政管理法的规定行政，第二，依法行政不仅仅是依法律规定行政，第三，依法行政不仅仅是依法管理。
　　
　　记者：何为不仅仅依照行政管理法的规定行政？
　　
　　姜明安：依法行政首先要求政府依法律规定行政，而依法律规定行政又首先要求依行政管理法的规定行政。但是，依法行政不仅仅要求政府依行政管理法的规定行政，依法行政还要求政府依行政组织法和行政程序法的规定行政。行政组织法规定政府的职责、职权。政府违反行政组织法的规定就会越位（即政府内部越权）、错位（即政府外部越权）、缺位（即政府不作为）。行政程序法规定政府行为的方式、过程、步骤，政府违反行政组织法的规定就会导致专断和滥用权力。
　　
　　政府要严格按照行政管理法规定的范围、条件、标准和限度办事。比如，实施拆迁要依照拆迁条例进行，城市规划要依照规划法进行，政府的行政行为遵循这些行政管理的法律法规是很重要的，但仅有这点是不够的。例如，你实施了规划许可行为和拆迁行为，虽然你是按照规划法和拆迁条例规定的条件、要求进行的，但你的行为不一定合法，法院要问你，你有行政组织法规定的规划许可行为和拆迁的权限吗？你按照行政程序法的规定向相对人说明了理由、听取了申辩，或举行了听证吗？如果没有，你还不能算依法行政。又如，像查处不正当竞争，打击生产、销售假冒伪劣商品的行为，必须由有权的专门机关负责进行，如果别的机关，即使都是行政机关，来实施就是违法。现在由于罚款、没收等行政行为有利益可图，所以往往当事人的一个行为会有几家机关争着去查处，从而在实践中发生冲突。因此具有完善的行政组织法为实施依法行政所必需，但我国行政组织法现在还不健全，往往是依靠政府部门自己制定的“三定方案”或“三定规定”或来对行政机关的组织和职权进行规范，这常常造成部门间的职能失调。在有利可图时，可能出现部门职能交叉，无利可图时，则可能互相推诿。比如一个简单的钉门牌号码，由于可以收费，因此会有几个部门都认为这应纳入自己的职权范围之内，造成了扯皮。
　　
　　我们急需制定完善、协调的行政组织法。我国现在也有了一些行政组织法，如国务院组织法和地方各级人民政府的统一组织法，有的在行政管理法中有相应的组织法规定，如监察法既有对行政行为的规定，也对监察机关的职权做了规定，但现在还有大量的行政机关没有相应的组织法，如省、市、县，乡、镇各级政府各自的组织法，国务院各部、委和国务院各直属机构的组织法或组织条例等都尚未出台，这方面的立法任务还很重。
　　
　　行政行为除遵守行政组织法之外，还应遵循行政程序法。行政机关即使具有相应职权，也按照行政管理法实施了行政行为，但如果违反了相关的行政程序，仍然不是依法行政。如铁道部春运车票涨价，是否应涨价是实体问题，但涨价应经过听证程序，否则便不是依法行政。我国现在比较完善的行政程序法只有两部，一是行政处罚法，一是行政许可法，还有大量的行政行为没有行政程序法。目前，行政强制法正在制定过程中，行政收费、行政裁决、行政征收、征用以及行政给付（如抚恤、救济、低保等）均应制定相应的程序法。而且，最重要的是，我们还缺少一个统一的行政程序法典，统一的行政程序法典应该是依法行政的最主要的依据。没有统一的行政程序法典，依法行政的目标很难实现。
　　
　　记者：那么，怎么理解“依法行政不仅仅是依法律规定行政”呢？
　　
　　姜明安：依法行政要求政府依法律规定行政。政府不严格按法律规定办事，不严格依法律规定行政，就不是法治政府。但是，依法行政不仅仅要求政府依法律规定行政。　　依法行政还要求政府按法律的目的、原则、精神来行政。法律的目的、原则、精神是法的灵魂。依法行政如果离开了法律的目的、原则和精神，就不能把握法的灵魂，其依法行政就会失去目标、方向。法律规则就会异化成束缚执法者的僵死的教条，而不再是执法者运用以指导其为社会提供“公共物品”，为人民提供服务的行为规范。
　　
　　依法行政之所以不仅要求政府依法律规定行政，还要求政府依法的目的、原则和精神行政。这是因为：第一，法律的具体规定是有限的，而法律调整的社会关系和社会事务是无限的。特别是现代社会，需要法律调整的社会关系和社会事务越来越广泛，越来越复杂，法律不可能对每一项社会关系和社会事务都作出明确、具体的规定，因而法律不能不给政府行政留下大量的自由裁量空间。对于自由裁量行为，依法行政对政府的要求是依据和遵守法的原理、原则，如公开、公正、公平、诚信、信赖保护、考虑相关因素和不考虑不相关因素等。例如，宪法规定公民在法律面前一律平等，但行政管理中如何具体保障平等，行政机关拥有很大的自由裁量权。如行政机关在公务员录用中对身高不达标者、乙肝病毒携带者等是否要区别对待，即拥有裁量权。这种裁量如果离开了法的原理、原则，离开了法的目的、原则和精神，就不可能公正、合理。第二，法律规定受法的目的、精神和原则支配，法的目的、精神和原则不仅指导立法，而且也指导执法、司法，即指导法律的执行和法律争议的裁决。因此，政府实施行政行为，包括实施行政立法、行政执法、行政司法，都不仅要依据法的规定，而且要依据法的原理、原则。否则，如果行政只拘泥于法的文字，拘泥于法的具体规定，机械依法，其行为就可能背离法的目的，产生负面的社会效果。有这么一个案例：某地一个村子，处在国家野生动物保护区边缘。一日，有几只野生动物不知怎么从保护区逃出，进入村子里来了，村民面临生命危险。周围村民即请示当地政府，是否可打死即将伤人的野生动物以救人呢。当地政府答曰，此事根据《野生动物保护法》，须通过省林业局请示国家林业局。于是，依法报告、请示，３个小时后，国家林业局“同意”的批复下来了。但是，那些野生动物可等不了３个小时，它们“先斩不奏”，早把好几个村民给顶死、顶伤了。当地政府的这种做法是否叫“依法行政”？第三，法律规定适用于社会事实是需要解释的。在很多情况下，具体法律规定的含义并不是十分明确的和唯一的。在法律规定含义不十分明确，人们对之存在多种理解的情况下，执法者如何确定相应法律规定在具体情境中的涵义，就必须依据法的原理、原则。否则，政府如果可以脱离法的原理、原则而随心所欲地解释法律，其就不再是法治政府而是专制政府了。例如，法律关于土地和公民私有财产的征收、征用规定的条件是“公共利益”，如何解释“公共利益”？如果离开了法的原理、原则，就会出现大量的“铁本事件”、“嘉禾事件”那种以“公共利益”为旗号而滥用权力和侵犯公民权利的情形。
　　
　　记者：最后，请您阐释一下，怎么理解“依法行政不仅仅是依法管理”？
　　
　　姜明安：“行政”的基本涵义是管理，没有依法管理自然谈不上依法行政，依法行政要求政府依法管理，即依法对行政事务和行政相对人实施管理。但是，依法行政不仅仅要求政府依法对外部的相对人进行管理，依法管老百姓，依法行政还要求政府自身守法，要求政府依法提供服务和依法接受监督。政府守法是法治政府的基本要求，因为法治首先是依法治官，依法规范政府和政府公职人员的行为，而不是首先、更不是仅仅依法治民，只规范行政相对人的行为。至于政府依法提供服务和依法接受监督，乃是政府依法行政的题中应有之义，因为行政意味着管理，而管理在法治社会则意味着服务；依法行政意味着依人民的意志和利益执行公务，而依人民的意志和利益执行公务则意味着接受人民通过各种方式和途径实施的监督。政府脱离人民的监督，其权力就必然被滥用，人民的意志就必然被蹂躏，人民的利益就必然被侵犯。前些时候，中央电视台“焦点访谈”曾报道过一个这样的案例：某地公安派出所干警开车经过交通部门的收费站，不仅不依法交费，而且殴打收费人员，甚至最后追打到人家交通管理部门的机关里去了，他们认为交通部门向公安收费太冒犯公安的权威了。像这样的公安派出所，我们能叫它“依法行政”吗？即使他们平时克尽职守地依法管老百姓，恐怕也不能。，就不是法治政府。